戴琪的演讲：奏响拜登对华贸易战略的序曲？

* 中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台

摘要

当地时间10月4日上午，美国贸易代表戴琪（Katherine Tai）在华盛顿智库“战略与国际问题研究中心（CSIS）”发表题为“中美贸易关系的新方法”（New Approach to the U.S.-China Trade Relationship）的演讲。自拜登上台以来，新政府进行了一场“自上而下”的对华贸易政策评估，本次演讲也被视为评估的结束和中美贸易关系新阶段的风向标，因而备受瞩目。从演讲内容来看，现在就将拜登政府的对华贸易策略定性为“强硬”或“示好”仍为时尚早，但结合拜登上台以来的各类行动来看，对华贸易政策已经不再是政府的最高优先级，必须服从于国内政局以及全球布局。

戴琪在战略与国际问题研究中心（CSIS）发表对华贸易战略演讲。（来源：南华早报）

拜登-戴琪时期的中美贸易叙事

随着美国社会逐步进入“大政治”时代（Mega-politics），党派之争取代了原有的阶级、种族和地域因素，成为了分裂社会的主要维度。因此，对于两党来说，对华贸易政策必须要迎合自身选民具有民粹色彩的偏好，对民主党来说便是“维护工人群体的利益”。

本次演讲和提问环节历时约一小时二十分，戴琪的讲话更多是明确立场，回顾中美贸易历史，并未透露太多具体的政策和措施，因而被媒体认为是一次方向性的演讲。

演讲伊始，戴琪阐述了新阶段美国政府的对华贸易举措：首先是与中方讨论双方在第一阶段协议中的表现；其次是启动有针对性的关税排除程序；第三则是“继续对第一阶段协议中没有解决的‘非市场贸易行为’表示严重关切，”并将开发新的“政策工具”以保护美国利益；第四是“继续与盟友合作，制定21世纪的公平贸易规则，促进市场经济和民主国家间的良性竞争。”

战略与国际问题研究中心（CSIS）是一家位于华盛顿的著名智库。（来源：NATO）

与特朗普时期的莱特希泽等人不同，戴琪此前更多在国际经贸谈判的幕后工作，很少在媒体面前曝光，更没有在公开场合发表强硬的对华言论（可参见《神秘的贸易代表：拜登提名凯瑟琳·戴的多重考量》）。此前《华盛顿邮报》曾援引一名与戴琪共事过的议员的话称，多年的劳工相关工作经历使她格外关注工人权益，而这也正是拜登在竞选和上台后极力拉拢的一个选民群体。

因此，戴琪本次演讲的出发点与落脚点均是“美国劳工的利益”，她将拜登的贸易策略定性为“以工人为中心的贸易政策愿景”。在这一定义下，解决对华贸易争端并非为了民族主义色彩的“美国利益”，而是成为了维护工人权益的手段，这也牢扣民主党意识形态，为之后的贸易措施谋求合法性。

美国贸易代表戴琪与总统拜登（来源：BBC）

戴琪在演讲中回顾了中国加入WTO以来，两国在经贸领域的互动与对话。她将这一期间的美国对华谈判归纳为两套机制：一是通过两国高层的直接对话，美国“敦促中国遵守和内化世贸组织规则和规范，并做出其他以市场为导向的变革。”二是通过世贸组织的争端解决机制，与盟友合作，对中国提起了27起诉讼，要求其遵守世贸组织的原则，“其中一些诉讼是我亲自经手的…我们在每一个决定的案件中都取得了胜利”。她在演讲中如是说。

在戴琪的叙事中，这两套对华交涉机制的最终目都是使中国政府“遵守市场经济的规则”，停止干涉市场行为，停止补贴关键行业。但这一努力收效甚微，相反美国最不愿意看到的场景出现了——“中国加强了以国家为中心的经济模式。”

 戴琪称，在政府的强力干涉与大量补贴下，中国经济实现了快速增长与繁荣，但这是“以牺牲美国和其他以市场为基础的民主经济体的工人为代价的”。她还举了钢铁与光伏发电产业的例子，强调中国政府对经济活动的大力干预导致世界经济格局凸显出“零和”的一面，损害了美国和世界各地工人的利益，这才是导致中美贸易争端的主要原因。

戴琪认为中国政府对市场的干预激发了世界经济“零和“的一面。（来源：《纽约时报》）

因此，在戴琪看来，特朗普政府与中国政府达成的阶段性协议固然获得了一定成效，包括“知识产权和技术转让、购买美国产品以及改善农业和金融服务部门的市场准入义务”等，但仍未触及中美贸易纷争的根本，即中国政府对经济的广泛干涉。但戴琪的演讲同时表明，拜登政府已经不再寄希望于中国政府屈服于美方施压，进而减少对市场活动的干预。《华尔街日报》援引一名白宫高级官员的话称，“我们认识到，中国可能根本不会改变，我们必须制定一项应对中国现状的战略，而非一厢情愿地按美国的想法来。”

在“中国不会改变”的前提下，为了保护美国工人的利益，戴琪称：“本届政府将以强势地位参与进来，投资于我们的工人和基础设施。”在此基础上，将与中国就具体的产业政策展开对话，她特别强调这样的对话不是为了激化矛盾，而是为了解决矛盾、使双边和谐共存。

此外，美国还将与“盟友和志同道合的伙伴密切合作，以建立真正公平的国际贸易，促进良性竞争。”

中国是否履行了“第一阶段协议”的承诺？

早在戴琪发表演讲之前，外界便就此次演讲可能涉及的议题进行了广泛分析，其中最受关注的便是戴琪如何看待中国政府对“第一阶段协议”的落实。

据《华尔街日报》早前报道，2020年1月15日，中国国务院副总理刘鹤与时任美国总统特朗普于白宫签署了中美“第一阶段贸易协议”，截至2021年初，该协议在一些方面得到了较为积极的落实，例如改善美国企业的营商环境、面向美国金融公司开放市场准入等。美中贸易全国委员会会长克雷格·艾伦(Craig Allen)此前接受媒体采访时表示，“我确实认为，从结构性角度看，中方履行了所有承诺。但从数量角度看，中国做得还不够。”

2020年1月15日，刘鹤副总理与特朗普签订中美第一阶段协议。来源：《华尔街日报》

从数额来看，中美“第一阶段协议”的确没有得到严格落实。根据该协议，中国将在2020年1月 1日至2021年12月31日的两年期间，在2017年的基准水平之上，对美国某些商品和服务的采购总额增加2000亿美元。

但根据彼得森国际经济研究所(Peterson Institute for International Economics)发布的数据，2020年，中国从美国进口的产品总额为999亿美元，是承诺数额的58%（按中国进口统计）或59%（按美国出口统计）。而根据2021年前8个月的数据，中国从美国进口的产品总额仅达到原定目标的 69%（按中国进口统计）或 62%（按美国出口统计），其中农产品进口额达到了原定计划的92%（中国进口）或 89%（美国出口），能源制成品则仅达56%（中国进口）或 42%（美国出口）。

很明显，新冠疫情在全球范围的流行是造成这一结果的主要原因。在中美“第一阶段贸易协定”签署后不久，疫情便开始在全球蔓延，这导致中美贸易结构发生了迅速变化。据《纽约时报》报道，在疫情初期，随着美国对华进口额下降，美国对华逆差有所减少；但随着疫情蔓延，能源价格下跌，直接导致中国进口美国能源目标兑现程度不佳。同时，国际航空的锐减也导致波音飞机出口额大幅下跌，导致制造业进口额度难以达标。而在今年前三个月，随着全球经济的恢复，中国再次成为全球制造业的引擎，美国对华贸易逆差较上年同期又增长了近50%。

PIIE智库发布的中美“第一阶段协议“中方采购美国商品总额情况（2020年）。图中虚线为规定数额，实线为实际数额。来源：PIIE

因此，新冠疫情这个不可抗因素使中美“第一阶段协议”中的贸易额规定变得非常尴尬。一方面，这样的结果是情有可原的，如《纽约时报》援引中国国际贸易学会常务理事何伟文的话说，中国在兑现承诺上做出了真诚的努力，“中国没有违反第一阶段协议”。但一些美国媒体在报道中表示，新冠疫情只是中国政府用以开脱责任的借口。

在戴琪的演讲中，对于外界聚焦的“第一阶段协议执行情况”，她只是简单表示“中国做出了有利于某些美国产业的承诺，包括农业等。拜登总统将继续促进美国的经济利益，为美国工业重塑信心。”当被问及具体如何看待中国政府对“第一阶段协议”的执行情况时，戴琪表示将很快与刘鹤副总理进行对话，届时将就这一议题展开商议。在此之间，美国政府将不会就此问题展开行动。

同时戴琪还表示，自己和前任贸易代表Chad Bown从未公开美方统计的“中方承诺完成清单”，并委婉表示这并不是“美国贸易办公室的行事风格”。她再次强调将就第一阶段条款的执行情况与中国官员进行“真正坦诚的对话”，这被认为是较为友好的姿态，表明美方目前并未像特朗普政府一样咄咄逼人。

拜登对华贸易政策的重心转移

虽然本次演讲只是拜登新对华贸易战略的一个前奏，具体的措施仍要等到中美两国高级官员完成对话之后才能成型，戴琪也并未阐述她的“新工具”究竟何为，但外界仍能从少数几项明朗的措施中管窥拜登政府的立场。

贸易战导致美国大豆出口价格猛跌。来源：BBC

首先，戴琪排除了一些贸易强硬派所提倡的“广泛脱钩”，而是呼吁两大经济体“重新挂钩”，并思考如何使美国重新占领产业链的关键位置。《华盛顿邮报》认为，“重新挂钩”论实际是在呼吁两国高层重新回到谈判桌前，加快商讨进程。尽管今年9月两国元首已经实现了电话交流，但这样的进展显然是不够的。

其次，这样的“重新挂钩”并不意味着美国将拆除对华贸易壁垒，而是“基于美国工人的权益考量”，谨慎而务实地处理对华贸易关系。一个明显的标志是，戴琪并未提及取消特朗普时期的惩罚性对华关税，而最近也并无信号表明美国政府将在关税问题上让步。相反，据《纽约时报》报道，一些白宫官员表示，拜登政府将继续使用任何现有政策工具，必要时政府或将诉诸贸易协议中的执法机制，如果协商不成功，将允许美国征收进一步的关税。BBC则分析称，戴琪的演讲表明她并未排除根据301条款重启调查，“一切将取决于中国的行动。”《华尔街日报》则援引前白宫高级贸易顾问Kelly Ann Shaw的话称：“关税是一种不太好用的钝器，但似乎是我们拥有的唯一工具。”

加利福尼亚奥克兰港，中国货物进入美国的主要通道之一。来源：《纽约时报》

但戴琪也在演讲中表示，由于美国经济正在快速复苏，为了缓解美国企业和消费者的压力，将启动有针对性的关税豁免程序，批准将某些中国进口产品排除在美国惩罚性关税之外。美国商业界对此表示欢迎，美国商会常务副会长迈伦·布里连特（Myron Brilliant）对戴琪的举措表示赞赏，但他仍表示，“戴琪的讲话以及‘第一阶段’之后的美国贸易战略要如何适应更广泛的中国经济战略，仍然存在未解决的问题。”

第三，美方不再纠结于中方是否完全兑现了“第一阶段协议”中采购额度的承诺，也并未将关税的增减作为关键的贸易武器，反而寻求启动关税豁免程序以迎合国内需求，这表明美方的利益重心已经从贸易额的顺差逆差上转移，转而将中美分歧的核心定位于“中国政府对市场的操纵”。《金融时报》在报道中称，虽然美方认定中国政府不会因为外界压力而停止干预经济，但其下一步政策重心仍将从大豆和钢铁等商品转向知识产权、数据流和监管问题等关键问题。

最后，戴琪在问答环节中明确表示不会有“第二阶段协议”。她认为“第一阶段”和“第二阶段”是特朗普政府时期的规划，并不会延续到本届政府的对华策略中。现在就中方执行“第一阶段”承诺的情况进行探讨，只是将其作为新政策的一个出发点而已。

美国政局影响下的对华贸易政策降序

拜登政府上台后，部分延续了特朗普政府的对华关税，并以“涉及军工”“侵害人权”等理由先后扩大了针对中国企业和个人的制裁名单，在贸易领域似乎维持较强硬姿态，打消了外界对于拜登政府将“彻底扭转”中美贸易态势的猜测，这基本符合其竞选时的承诺。

但美国各界对拜登政府的对华贸易策略仍存在广泛质疑。首先是速度。在戴琪发表了此次广受期待的演讲后，拜登政府的对华贸易政策何时才能完整呈现仍是未知数。《纽约时报》指出，拜登政府用了数月的时间才提出对华贸易政策，这对那些拥有巨大中国市场的美国企业来说太慢了。战略与国际问题研究中心的中国问题分析师Scott Kennedy对此辩称：“戴琪或许想要把节奏放慢，她相信美国手中的牌在未来会变得越发强势。”

其次是内容。《华尔街日报》在报道中称，“不管特朗普总统的对华贸易战略有什么缺陷，至少他有一个战略。从戴琪的演讲来看，拜登总统的战略含混不清。” NPR News、《华盛顿邮报》、《华尔街日报》等媒体不约而同地表示，拜登政府目前的对华贸易战略基本是特朗普政府的延续，不仅维持了强硬姿态，还扩大了关税与制裁名单。但最令人失望的是，对于美国是否打算重启经济谈判和解决关税等未决问题，政府几乎没有表态。“有时，官员们甚至会提出一些自相矛盾的观点。”《纽约时报》在报道中称。

对于拜登政府的“优柔寡断”，美国商界积压了大量不满情绪。据《纽约时报》报道，8月初，一批有影响力的美国商业团体致信戴琪，敦促政府重启对华贸易谈判，并降低中国商品的关税。“企业目前面临的主要困境就是不确定性”，组织发出这封信的美中贸易全国委员会(U.S.-China Business Council)主席克雷格·艾伦(Craig Allen)说。“关税会持续存在吗？它们是否永远存在？申请关税豁免的程序是什么？没人知道。”英特尔首席执行官帕特里克·格尔辛格(Patrick Gelsinger)甚至在报道中直言，“对我来说，只是讲‘我们要对中国强硬’不是政策，而是竞选口号。现在是时候开始切实制定与中国的贸易关系政策，并围绕商业出口和技术与中国接触了。”

但拜登政府的对华贸易策略并非没有新的动向。正如戴琪在演讲中强调的，为了维护美国和所有“民主经济体”的安全和利益，美国将重新团结全球盟友，一改前任政府单边主义的行为，巩固世界市场的秩序和规则。《金融时报》报道称，美国和欧盟于6月同意结束长达17年的飞机补贴争端，解除了数十亿美元的惩罚性关税威胁。双方上周还在匹兹堡成立了一个贸易和技术委员会，以协调解决全球重大问题。

在拜登政府内，对华贸易策略的优先级已被下调。来源：美联社

上述变化其实揭示了对华贸易策略本身属性的变化：在拜登政府的政策排序中，对华贸易策略的优先级已被明显下调，而“重返多边舞台”、巩固全球盟友、通过气候等议题重新领导世界，才占据了本届政府的最高优先级。

此外，拜登政府还需要巩固自身在国内政局中的地位，并为不久之后的中期选举秣马厉兵。因此，拜登政府的对华贸易策略必须服从于国内政治的大局。但从国内政治的角度来看，现有的对华贸易策略也远远谈不上高明。美国商会负责亚洲事务的高级副会长查尔斯·弗里曼(Charles Freeman)表示， 商界一直对拜登政府缺乏具体的中国经济政策感到失望。《金融时报》报道称，民主党担心在明年的中期选举中失去对众议院和参议院的控制权，因此其小心翼翼地规避任何可能被描述为“伤害美国工人的贸易措施”，故而取消对华关税是不可能的。但白宫至少可以尝试重新调整谈判议程，而不是满足于政策惯性。

而美国企业研究所的中国分析师史剑道(Derek Scissors)也称，虽然本届政府大部分延续了特朗普政府的对华策略，但针对中国未能落实“第一阶段协议”等情况，拜登政府拒绝采取必要措施，“对华强硬”仅仅停留在嘴上，共和党人可能会更猛烈地指责政府在对华问题上软弱无力。“如果到了中期选举的时候，拜登政府仍按兵不动，那等于是摇骰子碰运气，寄希望于中国在政治上不再重要。”

总而言之，戴琪的演讲本身更像是拜登新对华贸易战略的序曲，并未透露出太多具体的措施和态度，但其已经证明拜登时期的对华贸易政策已经不再拥有最高优先级。为了服从于国内政治大局，拜登的新政策必须同时讨好民粹主义倾向的普通选民、呼唤自由贸易的美国商界，以及试着重新信任美国的全球盟友。目前看来，拜登政府仍步履维艰。

参考文献：

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11. Josh Zumbrun ,Bob Davis ,Lingling Wei,The Wall Street Journal, U.S. Wants New Trade Talks With China, but Will Keep Tariffs, https://cn.wsj.com/articles/%E7%BE%8E%E5%9B%BD%E5%B0%86%E7%BB%B4%E6%8C%81%E5%85%B3%E7%A8%8E%E4%B8%8D%E5%8F%98-%E5%B9%B6%E6%96%BD%E5%8E%8B%E4%B8%AD%E5%9B%BD%E5%B1%A5%E8%A1%8C%E8%B4%B8%E6%98%93%E5%8D%8F%E8%AE%AE%E4%B8%AD%E7%9A%84%E6%89%BF%E8%AF%BA-11633395007

12. BBC 中文，中美贸易：美贸易代表戴琪讲话对华释放五个信号，https://www.bbc.com/zhongwen/simp/world-58798896

13.  ASMA KHALID，Npr News, Biden is keeping key parts of Trump's China trade policy. Here's why, https://www.npr.org/2021/10/04/1043027789/biden-is-keeping-key-parts-of-trumps-china-trade-policy-heres-why

14.  The Financial Times, Joe Biden’s China trade policy lacks ambition, https://www.ft.com/content/90f72428-4848-4e94-b730-25bdfebd3baa

15.  The Editorial Board，The Wall Street Journal, Biden’s Trade Strategy That Isn’t，https://www.wsj.com/articles/bidens-trade-strategy-that-isnt-katherine-tai-us-trade-representative-china-center-for-strategic-and-international-studies-11633386034

16.  Thomas Kaplan and Alan Rappeport，The New York Times, Businesses Push Biden to Develop China Trade Policy,https://www.nytimes.com/2021/09/01/business/economy/biden-china-trade-policy.html?_ga=2.132623434.5706015.1633429662-612729739.1584275925

微信编辑：陈昶道

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